Новые нормативы отводов земель под дороги. Проблемы решены?

назад

Итак, с 01.01.2010 года вступают новые нормы отвода земель под дороги и дорожный сервис в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 02.09.2009 № 717 «О нормах отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса».
Этот нормативно-правовой акт является наиболее крупным  решением государства в сфере землепользования в дорожном строительстве за последние годы.  Еще есть время обсудить, насколько сильно изменятся земельные отношения при  строительстве  автомобильных дорог  в результате начала действия указанного Постановления.  Еще есть время подготовиться к грядущим проблемам.

Что нового? 
Начнем с того, что границы полосы отвода автомобильной дороги определяются на основании документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса, осуществляется с учетом утверждаемых Правительством РФ норм отвода земель для размещения указанных объектов. В настоящее время продолжают действовать Нормы отвода земель для автомобильных дорог СН 467-74, утвержденные Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по делам строительства от 19 декабря 1974 г. № 248.

До 1 января 2010 года при отсутствии документации по планировке территории допускается установление границ полосы отвода автомобильной дороги на основании проекта границ земельных участков, который утверждается органами местного самоуправления в соответствии с Земельным кодексом РФ.

Порядок установления и использования полос отвода автомобильных дорог местного значения устанавливается органами местного самоуправления. При этом можно учитывать положения аналогичных актов РФ и субъектов РФ по автодорогам федерального, регионального и межмуниципального значения соответственно – например, Постановление Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. № 233 «О порядке установления и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог». При установлении порядка использования полос отвода дорог местного значения в соответствии со ст. 56 Земельного кодекса РФ допускается установление ограничений прав на землю в т.ч. виды разрешенной деятельности и порядок ее осуществления. Ч. 1 ст. 56 Земельного кодекса РФ для строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) прямо разрешается устанавливаться условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту.

Анализируя новый подзаконный акт, и сравнивая с советским актом законодательства, можно отметить один важный момент: в Постановлении произошло одновременное увеличение размеров (объемов) поперечных уклонов и уменьшение вариантов предоставления таких больших объемов (если смотреть соотношение высоты насыпи и размера поперечного уклона). В акте советского законодательства предусматривались одновременно отводы с заложением откосов как постоянной, так и переменной крутизны, а во вступающем в законную силу акте теперь предусмотрены только варианты либо для постоянной, либо только для переменной крутизны трассы. Тем самым, Правительство, скорее всего, решило прекратить манипуляции и хитрости дорожников, закрыв лазейки для более широкой трактовки необходимых границ отводов.   Ведь если вспомнить скандал со строительством московских дорог, то именно широкий разброс отводов, предусмотренный актом советского законодательства, позволял недобросовестным строителям дорог не просто получить неплохую прибыль, но и достаточно ловко уйти от ответственности за присвоение государственных денег. Стоит ли говорить о том, что зачастую при проектировании автомобильных дорог проектировщиками неправильно рассчитывается перспективное использование дороги, что приводит к её быстрому разрушению и возникновению неполадок, требующих быстрого и качественного ремонта. При любом проектировании автодорога должна строиться с перспективным планом, который рассчитан на 20 лет (п.п.  1.7 СНиП 2.05.02-85 «Автомобильные дороги»). В противном случае такое проектирование считается некачественным, ведь в результате грубейшей халатности со стороны проектно-изыскательных работ дорога начинает представлять опасность.

Например, в результате ненадлежащего исполнения должностных обязанностей директором предприятия-заказчика произошло обрушение моста в Екатеринбурге осенью 2006 года.   Следствием тогда  было установлено что  строительно-монтажные работы велись с нарушением требований Градостроительного кодекса РФ, выполнялись по проектной документации, не прошедшей государственную экспертизу, и без разрешения на строительство. Виновным в этой ситуации был признан директор предприятия-заказчика. 

При проектировании автодороги проектировщиками должны учитываться условия окружающей среды (в частности, погодные условия в этом климатическом поясе), грузоподъемность, интенсивность движения и ряд других факторов, напрямую или косвенно влияющих на строительство и эксплуатацию автомобильной дороги.

Нормы отвода земель, содержащиеся в приложениях к Постановлению Правительства РФ, устанавливаются, в частности, в зависимости от категории автомобильной дороги, количества полос движения, высоты насыпей или глубины выемок, требований обеспечения безопасности движения.

К границам полосы отвода земель, определяемым в соответствии с утвержденными нормами Постановления № 717,  отнесены дополнительные земельные участки. Так, например, установлено, что для обеспечения необходимых условий производства работ по содержанию автомобильных дорог могут предусматриваться дополнительные земельные участки с каждой стороны автомобильной дороги шириной не менее 3 метров. Данные участки рассматриваются в составе полосы отвода, как земельные участки, предназначенные для обеспечения необходимых условий производства работ по содержанию автомобильных дорог, и являются неотъемлемой частью полосы отвода. (п. 11 Постановления № 717). Расчетным путем могут определяться также размеры и местоположение дополнительных земельных участков для размещения конструктивных элементов дороги и дорожных сооружений (транспортных развязок, срезок грунта и лесных насаждений для обеспечения видимости, автобусных остановок, пешеходных и велосипедных дорожек, противооползневых, противошумовых и других защитных сооружений, зданий и сооружений линейной дорожной службы, объектов дорожного сервиса и т.д.).

Определение границ полосы отвода применительно к автомобильным дорогам, входящим в состав маршрутов международных автомобильных дорог, осуществляется с учетом международных соглашений, в том числе Европейским соглашением о международных автомагистралях (СМА), заключенным в г. Женеве 15.11.1975 года.

О дорожном сервисе
Еще один вопрос, который разрешают вводимые в действие нормы, это вопросы отводов земельных участков под объекты дорожного сервиса. Согласно статье 25 Закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 257-ФЗ), такие объекты должны иметь собственников в лице граждан или юридических лиц, на которых возлагаются обязанности по строительству, реконструкции, капитальному ремонту и  содержание таких объектов.  Аналогичные обязанности возлагаются на федеральные органы власти в отношении объектов дорожного сервиса находящихся в границах полосы отвода автомобильных дорог федерального значения.

Минимально необходимые для обслуживания участников дорожного движения требования к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального, местного значения объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода автомобильных дорог (с указанием количества и вида объектов дорожного сервиса), а также требования к перечню минимально необходимых услуг, оказываемых на таких объектах дорожного сервиса, должны быть установлены Правительством РФ. Правительство РФ наконец выполнило данные обязательства приняв Постановление Правительства РФ от 29 октября 2009 г. N 860 «О требованиях к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода» (далее – постановление № 860). Данное Постановление установило что объекты дорожного сервиса устанавливаются в соответствии с документацией по планировке территории с учетом транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств этих дорог, а так же с учетом минимальных показателей предусмотренных данным Постановлением.

Это можно трактовать таким образом, что при разработке градостроительной документации органы местного самоуправления должны планировать размещение таких объектов и иным образом создавать условия для их строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания, поощрять частную инициативу. Но у них нет обязанности по непосредственном обеспечению дорог объектами дорожного сервиса. Более того, можно сказать, что и права такого для них также не предусмотрено.

При отсутствии документации по планировке территории размещения объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги, до 01.012010 года сохраняется возможность согласования размещения объектов с органами местного самоуправления, либо с владельцем автомобильной дороги.  Изучение данного подзаконного акта позволяет утверждать, что дорожные службы и те, кто связан со строительством дорог и предприятиями придорожного сервиса, оказываются в то же время и в выигрышном положении.

Если рассудить здраво, то в большем выигрыше оказываются именно те, кто занимаются придорожным сервисом. Данный акт, по сути, ставит окончательную точку в эпохе киосков и палаток в придорожной полосе. Ведь уже и Роспотребнадзор, и иные контролирующие органы неоднократно указывали на то, что придорожный сервис в России оставляет желать лучшего.Не стоит забывать, что основной современный курс властей – стремление законодателей и исполнительной власти привести стихийную сферу бизнеса в нормальные цивилизованные рамки.

Введение норм землеотводов под объекты строительства придорожного сервиса позволит развить сеть мотелей, стабилизировать и упорядочить земельные отношения и отношения собственности по поводу объектов движимого и недвижимого имущества в придорожной полосе.

Вполне закономерно, что при введении новых норм землеотводов возникнут проблемы: с одной стороны с властными структурами, с другой – с собственниками, в том числе и номинальными различных придорожных построек. И здесь не исключено, что как всегда борьба будет не на жизнь а на смерть (вопросы незаконных построек, которые в соответствии со ст. 222 ГК РФ должны быть снесены теми, кто их построил).

Прежде всего будут применяться нормы о самовольном строительстве, поскольку множество мелких точек придорожного сервиса были построены  с нарушениями требований к оформлению выделения земельных участков под строительство. В качестве примера можно указать  Постановление ФАС Центрального округа от 25.05.2006 по делу N А48-2990/05-9 по иску о признании придорожного кафе самовольной постройкой. Однако судом было установлено, что при размещении кафе были выполнены все требования к строительству объекта недвижимости. Впрочем, если бы с иском вышел владелец дороги, то решение могло бы быть и менее положительным для владельца кафе. 

Так же  могут возникнуть даже  споры о праве собственности на придорожные  объекты.  В этом случае опять же заинтересованные лица обратят особое внимание к соблюдению процедуры  предоставления земельного участка под строительство.

Однако наиболее вероятное основание для споров – соблюдение требований обеспечения безопасности движения. Именно эта цель заявлена в Постановлении № 717 как основная цель определения полосы отвода. Данное основание может быть использовано в любом случае, и его определение судом будет затруднено в связи с отсутствием четкого определения этого критерия. Единственное четкое нормативное определение этого критерия заключается только в установлении ширины полосы отвода, и любое строение в границах этой полосы рискует оказаться «небезопасным».

Но все же есть основания надеяться на лучшее. И вполне возможно, и даже очевидно, что следующим актом Правительства и Законодателей будет закон или подзаконный акт об организации придорожного сервиса, где будут прописаны основные требования к этому виду деятельности. В качестве первого шага в этом направлении можно считать Постановление Правительства РФ от 29 октября 2009 г. N 860 установившее на данный момент минимальные нормы обеспечение дорог пунктами придорожного сервиса.  

Вопрос не имеет решения? 
Продолжая анализ данного Постановления Правительства не стоит забывать и одно важное обстоятельство: Постановление не решает некоторые вопросы, которые, так или иначе, остаются. Одной из животрепещущих проблем является вопрос о компенсации собственникам при изъятии земель и построек на земельных участках, зарезервированных для государственных и муниципальных нужд. Этот вопрос освещался в Федеральном законе от 10.05.2007 года № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд».

Изменения, введенные законом, фактически запрещают перепродажу участков вблизи возможных трасс. А также оно снижает размер компенсации при изъятии всех построек на зарезервированных участках. Если же сооружения появились после введения режима резервирования, то они, согласно п. 8 ст. 31 Земельного кодекса РФ (в редакции Федерального закона №69-ФЗ) могут быть изъяты у владельцев вообще без всякой компенсации. Поэтому после получения владельцем сообщения о резервировании данного земельного участка возникает вопрос о продолжении ведения на участке хозяйственной деятельности требующей внесения неотделимых улучшений.  Ситуация может получить даже курьезный оттенок: Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2007 по делу N А56-28635/2006 указывает нам что является незаконным  распоряжение уполномоченного органа о запрете строительства на земельном участке планируемом под изъятие. Данное дело интересно еще и тем что спор происходил в виде обсуждения запрета  на строительство жилых и общественных зданий, складов, проведение строительных, геологоразведочных, изыскательских работ, устройство наземных сооружений на полосах отвода автомобильных дорог. (п. ст. 90 Земельного кодекса РФ). В этой ситуации данная полоса отвода еще только резервировалась, и уполномоченный орган поторопился с применением этого положения. По итогам рассмотрения распоряжение уполномоченного органа было отменено, а владелец участка подтвердил свое понимание того что он несет риск отнесения на него стоимости объектов нового строительства при определении выкупной стоимости.

Однако даже такие не совсем удобные для собственников условия резервирования никак не упростили саму процедуру изъятия собственности, оставив ее слишком рискованным и затратным мероприятием. Причина тут проста: если владелец участка или постройки не согласен с предложенной ценой, то изъять собственность можно только через суд, который можно намеренно затягивать на многие годы. Обращаясь к нормативной базе, можно сказать, что в соответствии со ст. 281 Гражданского кодекса в цену выкупа включается рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, при этом рыночная цена земли может оказаться даже ниже кадастровой. Отсюда вполне закономерен вывод, что непосредственная близость садовых участков к оживленной трассе или промышленной зоне может снизить их рыночную стоимость практически до нуля. Ответа до настоящего времени ни закон, ни законодатель не дают.

При этом, если внимательно читать законы и подзаконные акты, в частности, статью 26 Закона № 257-ФЗ и Постановление № 233,  невольно ловишь себя на мысли, что речь идет не только о земле непосредственно под автодорогой, но и о более широкой «полосе отвода», на которой будут размещаться объекты дорожного сервиса, коммуникации, наружная реклама и «другие объекты». В упомянутом законе фигурируют цифры от 25 до 150  метров. Причем решение о размерах придорожной полосы  определяется органом власти в зависимости от категории дороги. Что самое интересное – данные участки приобретают особый статус ограничивающий  их использование. При этом строительство, реконструкция объектов капитального строительства, объектов,  объектов дорожного сервиса, распашка земельных участков, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей и т. д. на данных участках становится возможным только с разрешения владельца дороги. Как правило, это орган установивший  границы придорожной полосы. В то же время  вопрос о компенсации данных обременений законодательством не рассмотрен, а сам процесс извещения владельца об этом обременении не предусматривает учета мнения владельца.

Вот тут не лишним будет вспомнить, что в апреле 2007 года Правительство утвердило постановление № 233 «О порядке установления и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог», которое закрепило за Федеральным дорожным агентством функции изъятия и выкупа. Отсюда вполне закономерен вопрос: из чего, все-таки, будет исходить Федеральное агентство при определении цены земельных участков и иных объектов собственности?

Ведь если внимательно изучить судебную практику, то невольно сталкиваешься с закономерностью. В пункте 27 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» суд указывает на то, что при рассмотрении подобного рода споров в случае несогласия собственника участка с решением органов власти о его изъятии либо же при недостижении с ним соглашения о выкупной цене эти уполномоченные органы имеют право предъявить в арбитражный суд иск о выкупе земельного участка не ранее чем по истечении одного года с момента получения собственником земельного участка письменного уведомления о принятии решения об изъятии и не позднее двух лет с момента направления такого уведомления.

В случае же, когда иск о выкупе земельного участка предъявлен до истечения одного года с момента получения собственником земельного участка уведомления о принятии решения об изъятии либо позднее двух лет с момента его направления собственнику, исковое требование указанных органов не подлежит удовлетворению.

В статье 28 данного Постановления указано, что принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд допускается лишь при условии предварительного и равноценного возмещения его стоимости на основании решения суда.

Как было ранее сказано, под равноценным возмещением понимается выкупная цена земельного участка, в которую включаются рыночная стоимость изымаемого участка, а также стоимость находящегося на нем недвижимого имущества, все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

В случае если владелец земли не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или же в случае, если выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, арбитражный суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора.

Можно сделать вывод о том, что такое указание Пленума противоречит действующему положению Земельного кодекса РФ, согласно которому убытки определяются на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков или ином ограничении прав землепользователей (часть 4 статьи 57 ЗК РФ), и тем самым создает потенциальную угрозу нарушения прав граждан и юридических лиц, ведь стоимость недвижимости сразу после объявлении о ее изъятии существенно снижается, зачастую до нуля.

Помимо собственно принудительного изъятия земельных участков для государственных либо муниципальных нужд существует еще и институт резервирования, который ранее был лишь назван в Земельном кодексе, однако, как было сказано, 10.05.2007 года был принят Федеральный закон № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд». Земельный кодекс РФ был дополнен статьей 56.1 «Ограничения прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд» и статьей 70.1 «Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд». Само по себе резервирование дает возможность чиновникам различных уровней власти административным решением зарезервировать практически любой участок на какие-либо государственные или муниципальные нужды. Вместе с тем, получается, что резервирование исключает возможность выкупа земли, что прямо нам указывает на то, что появился еще один способ отъема земли у владельцев. Таким образом дальнейшее развитие законодательства не решило основных проблем механизма отвода земельных участков под автомобильные дороги оставив уточнение и оптимизацию этих норм на усмотрение судов.

19 Января 2010
"