Комплексное развитие промышленных зон

Назад

24 апреля 2015 года в Государственную Думу РФ был внесен на рассмотрение проект федерального закона «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи с комплексным развитием промышленных зон и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Как следует из пояснительной записки к законопроекту, основной идеей его создания послужила необходимость вовлечения в нормальный экономический оборот территорий промышленных зон, в пределах которых размещены заброшенные, недействующие производства и сопутствующие им объекты, занимающие значительные по размеру земельные участки, а также отсутствие нормативного акта, регулирующего отношения подобного рода. По мнению авторов, данный законопроект позволит реализовать такое  приоритетное направление государственной политики Российской Федерации, как импортозамещение и развитие собственного промышленного потенциала (названы таковыми Президентом РФ В.В. Путиным в ежегодном Послании Федеральному Собранию на 2015 год).

Разработчики предлагают использовать «заброшенные» промышленные зоны для комплексного развития городов, в том числе создания благоприятной среды жизнедеятельности и условий для инновационного промышленного развития, создания инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, общественных пространств и благоустройства территории с учетом экологических, экономических, социальных и иных общественных интересов.     

В законопроекте сделана попытка сформулировать определение «промышленной зоны», а также составлен перечень условий, при наличии которых может быть принято решение о комплексном развитии той или иной промышленной зоны. Стоит отметить, что безусловной новеллой этого документа является введение «форм участия собственников земельных участков и (или) объектов недвижимости, расположенных в границах промышленной зоны, в процессе комплексного развития этой промышленной зоны».

На наш взгляд, в условиях действия в отношении России санкций Запада и стран Евросоюза, принятие подобного закона действительно актуально и необходимо. Данный правовой акт позволил бы поддержать темпы развития государства, промышленного и инновационного производства, малого и среднего бизнеса при ограничении внешнеэкономических связей России с другими государствами. На самом деле в настоящее время практически в каждом городе России имеются заброшенные территории, которые заняты устаревшими, недействующими, пришедшими в упадок производственными «комплексами». Развитие и освоение вновь подобных промышленных зон предоставило бы возможности за счет «скрытых» внутренних резервов решить сразу несколько проблем городов России, в частности:

1) создавать новые объекты инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры, инновационных производств на территориях, расположенных, как правило, внутри городов, так сказать в «шаговой» доступности;

2) сократить уровень безработицы  и способствовать уменьшению «оттока» жителей в поисках заработка в другие районы за счет рабочих мест на новых объектах производства, инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры;

3) поддерживать экологический фон территорий городов, сокращая освоение новых земель и вырубку лесных массивов;

4) облагородить внешний облик отдельных городов и т.д.

Исходя из проведенного правового анализа законопроекта о комплексном развитии промышленных зон, можно отметить следующее.  Законопроект не предусматривает решение вопросов развития в России собственного промышленного производства и импортозамещения за счет комплексного освоения промышленных зон, названных разработчиками в пояснительной записке в качестве предпосылок его создания. В документе речь идет в основном о застройке территорий промышленных зон новыми объектами транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры, о благоустройстве территорий.  

По своему содержанию законопроект представляет собой совокупность норм, наделяющих органы местного самоуправления полномочиями в области комплексного развития промышленных зон, в том числе по самостоятельному определению порядка принятия отдельных решений по комплексному развитию промышленных зон. В частности, в компетенцию органов местного самоуправления включены такие вопросы, как: определение порядка подготовки и утверждения программы реализации комплексного развития промышленной зоны (ч. 3 ст.7), определение порядка создания и принятия решения координационным советом (ч.5 ст. 9) и т.д.

Помимо этого, органам местного самоуправления, а также специализированной уполномоченной организации (ст. 10) предоставлено право при принятии решения о комплексном развитии промышленной зоны (ст. 3) осуществлять выбор форм участия собственников земельных участков, объектов капитального строительства (расположенных в промышленной зоне) в комплексном развитии промышленной зоны из перечисленных в законопроекте. На наш взгляд данное правомочие фактически может позволить необоснованно лишить либо сузить возможности участия собственников земельных участков и (или) объектов капитального строительства, расположенных в промышленной зоне, в ее комплексном развитии.

Законопроект не совершенен и содержит ряд спорных и (или) неосвещенных, но важных аспектов, касающихся комплексного развития промышленных зон. Авторами допущено ряд существенных неточностей и пробелов, что требует безусловной его доработки. Отдельные «шероховатости» законопроекта представлены в таблице, изложенной ниже.

Номер статьи (части статьи) Норма законопроекта Комментарий
ч.2 ст.3

«Решение о комплексном развитии промышленной зоны может быть принято по инициативе органов местного самоуправления, федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, собственников объектов недвижимого имущества, расположенных в границах промышленной зоны, иных заинтересованных физических или юридических лиц».

Из содержания нормы невозможно установить, что именно необходимо понимать под «инициативой». Отсутствует определенность относительно формы выражения инициативы и ее наполнения, механизма ее принятия к рассмотрению.

Включение в круг лиц, наделенных правом выступления с инициативой рассмотрения вопроса о комплексном развитии промышленной зоны, «заинтересованных физических или юридических лиц» не позволяет сформулировать четкий перечень, поскольку законодательно данный термин не закреплен. Тем самым разработчики законопроекта фактически предоставляют право органам местного самоуправления самостоятельно определять наличие либо отсутствие у обратившегося лица «права инициативы».

Названные недостатки законопроекта, по нашему мнению, могут способствовать возникновению спорных ситуаций, связанных со злоупотреблением «правом инициативы».

ч.3 ст. 3

«Решение о комплексном развитии промышленной зоны может быть принято в случае, если актом обследования промышленной зоны подтверждено одно или несколько следующих условий: 1) не менее 50 % от общей площади земельных участков, расположенных в границах промышленной зоны, в отношении которой принимается решение о комплексном развитии, за исключением земельных участков в составе территорий общего пользования, и (или) не менее 50 % от общей площади расположенных в границах данной промышленной зоны объектов капитального строительства не соответствуют установленным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства либо ограничениям использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации посредством зон с особыми условиями использования территорий; 2) не менее 50 % объектов капитального строительства, расположенных в границах промышленной зоны, в отношении которой принимается решение о комплексном развитии, повреждены более чем на 30 % в результате неиспользования или использования с нарушением требований технических регламентов, иных нормативных правовых актов; 3) доля выручки от основной производственной деятельности в общей выручке организаций, осуществляющих свою деятельность на территории промышленной зоны, в отношении которой принимается решение о комплексном развитии, за год, предшествующий году принятия решения о комплексном развитии промышленной зоны, составляет менее 50 %».

Анализируя данную норму и законопроект в целом, можно сделать вывод о том, что перечисленные в ней условия носят обобщенный характер. Ни для одного из условий законопроектом не прописан механизм установления его наличия или отсутствия, в частности: 1) кто участвует в процедуре обследования промышленной зоны (специалисты или должностные лица органов местного самоуправления), их полномочия; 2) не назван перечень документов и других доказательств, позволяющих установить те или иные обстоятельства, и способы их получения; 3) не содержится указания и на правовой документ, регламентирующий данную процедуру и т.д.

Помимо этого, использование в статье формулировки «не менее 50%» представляется некорректным, так как при таком условии невозможно понять дальнейшую судьбу тех земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах промышленной зоны, число которых от общего количества будет составлять ровно 50 %.

По нашему мнению, на практике законодательное закрепление указанных условий может негативно отразиться на малом и среднем бизнесе. Так, не исключено возникновение ситуаций, когда эффективно используемые в соответствии с установленным видом разрешенного использования небольшие по площади земельные участки, попадут в число земельных участков, составляющих менее 50 % от общей площади земельных участков, расположенных в границах промышленной зоны, в отношении которой принимается решение о комплексном развитии. Или, когда при наличии 100 %-го дохода организации от своей основной деятельности,доля ее выручки в общей выручке организаций, осуществляющих свою деятельность на территории промышленной зоны, в отношении которой принимается решение о комплексном развитии, за год, предшествующий году принятия решения о комплексном развитии промышленной зоны, будет составлять менее 50 %.

Хотелось бы отметить, что поскольку законопроект рассматривается в период экономического кризиса в России, считаем целесообразным предусмотреть в 3-м пункте части 3 статьи 3 исключение о нераспространении его действия на периоды действия обстоятельств непреодолимой силы, в том числе экономического кризиса.

Перечисленные доводы определенно свидетельствуют о несовершенстве данной нормы и необходимости ее качественной доработки.

п.7 ч.4 ст.3

«Решение о комплексном развитии промышленной зоны должно содержать:

…7)предварительное распределение обязанностей по реализации мероприятий по комплексному развитию промышленной зоны, предусмотренных концепцией комплексного развития промышленной зоны, с указанием лиц, на которых возлагается их выполнение или обеспечение их выполнения, из числа лиц, участвующих в комплексном развитии промышленной зоны в соответствии с частями 1 - 3 статьи 9 настоящего Федерального закона, с учетом информации, указанной в пунктах 5 – 7 настоящей статьи и пункте 2 части 10 настоящей статьи..»

Согласно ст. 11 законопроекта конкретное лицо, которое будет непосредственно заниматься реализацией комплексного развития промышленной зоны, определяется после принятия органом местного самоуправления решения о комплексном развитии промышленной зоны на основании результатов конкурса или аукциона на право заключения соответствующего договора.

В силу норм ст. 12 собственники объектов недвижимого имущества, расположенных в границах промышленной зоны, подлежащей комплексному развитию, должны выбрать форму участия в комплексном развитии промышленной зоны на основании уже принятого органом местного самоуправления решения о комплексном развитии промышленной зоны.

Исходя из вышеизложенного, следует, что в решении о комплексном развитии промышленной зоны не могут быть определены: 1) ни лицо, с которым будет заключен договор о комплексном развитии промышленной зоны, и его конкретные обязанности; 2) ни обязанности собственников объектов недвижимого имущества, находящегося в границах промышленной зоны (так как неизвестно их волеизъявление на момент принятия решения).

Соотношение ст.ст. 11, 12 с п. 7 ч.4 ст. 3 подтверждает наличие противоречий норм в законопроекте.

ч.1 ч.2 ст.4

«1. Обследование промышленной зоны осуществляется в целях установления соответствия (несоответствия) обследуемой промышленной зоны требованиям и условиям, предусмотренным частью 3 статьи 3 настоящего Федерального закона.

2. Обследование промышленной зоны проводится по решение органа местного самоуправления (далее – решение о проведении обследования промышленной зоны), на основании сведений, свидетельствующих о наличии признаков соответствия такой промышленной зоны требованиям и условиям, установленным частью 3 статьи 3 настоящего Федерального закона».

По нашему мнению, обследование промышленной зоны является одним из наиболее важных процессов, входящих в состав мероприятий по комплексному развитию промышленной зоны. Так, результаты обследования промышленной зоны являются одним из оснований принятия решения о комплексном развитии промышленной зоны (ч.1 ст. 3 законопроекта). Акт обследования промышленной зоны должен устанавливать соответствие (несоответствие) промышленной зоны требованиям и условиям признания ее подлежащей комплексному развитию.

Однако, рассматриваемая норма права и законопроект в целом не освещают детально порядка проведения процедуры обследования промышленной зоны. В законопроекте не регламентирован субъектный состав участников обследования со стороны органа местного самоуправления, их предельное количество, полномочия. Не названы обстоятельства (в том числе документы, иные материалы), которые могут служить подтверждением того или иного факта (наличие существенных повреждений объектов капитального строительства либо неиспользование объектов капитального строительства либо их использование с нарушением требований технических регламентов и т.д.). В законопроекте не предусмотрены требования к содержанию и форме акта обследования промышленной зоны.

Перечисленные пробелы законопроекта могут способствовать возникновению спорных ситуаций, связанных с нарушением прав участников гражданского оборота вследствие необоснованного признания земельных участков, объектов капитального строительства соответствующими требованиям и условиям ч.3 ст. 3 законопроекта и включением их в промышленную зону, подлежащую комплексному развитию.

ч.3 ст.4

«3. Решение о проведении обследования промышленной зоны не позднее десяти рабочих дней со дня его принятия подлежит опубликованию в печатных средствах массовой информации, предназначенных для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов местного самоуправления, а также размещению на официальном сайте органа местного самоуправления, принявшего такое решение, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»».

Предлагаемые в законопроекте способы информирования участников гражданского оборота, в частности, собственников земельных участков и (или) собственников объектов недвижимого имущества, расположенных в границах подлежащей обследованию промышленной зоны, о предстоящей процедуре обследования вряд ли в действительности позволят достичь этой цели, поскольку: 1) адресованы к неопределенному кругу лиц; 2) законодательством не возложена обязанность на участников гражданского оборота постоянно пользоваться и (или) осуществлять мониторинг информации, излагаемой в перечисленных в статье источниках.

Учитывая, что ч. 6 этой статьи на собственников, иных правообладателей земельных участков, объектов капитального строительства, расположенных в планируемых границах промышленной зоны, подлежащей обследованию, возлагается обязанность обеспечить доступ к указанным земельным участкам, объектам капитального строительства в целях проведения такого обследования, целесообразно предусмотреть направление каждому из вышеназванных лиц соответствующих уведомлений о предстоящем обследовании промышленной зоны с указанием сроков его проведения. Уведомления можно направлять посредством почты, курьерской службой или иным способом, обеспечивающим его доставку.

ч.4, ч.5 ст.9

«4. В целях реализации решения о комплексном развитии промышленной зоны по решению высшего должностного лица муниципального образования, органом местного самоуправления которого принято такое решение, может быть создан координационный совет по реализации решения о комплексном развитии промышленной зоны с участием представителей органа местного самоуправления, принявшего решение о комплексном развитии промышленной зоны, и лиц, участвующих в комплексном развитии промышленной зоны в соответствии с частями 2 и 3 настоящей статьи (далее – координационный совет).

5. Порядок создания и принятия решений координационным советом утверждается высшим должностным лицом муниципального образования, органом местного самоуправления которого принято решение о комплексном развитии промышленной зоны».

На первый взгляд в данной норме права разработчики предусмотрели еще одну возможность непосредственного участия, в том числе собственников земельных участков, объектов капитального строительства, расположенных в пределах границы промышленной зоны, подлежащей комплексному развитию, в обсуждении вопросов реализации решения о комплексном развитии промышленной зоны и принятию по ним соответствующих решений.

Однако, одновременное «делегирование» высшему должностному лицу муниципального образования полномочий по утверждению порядка принятия решений координационным советом фактически может блокировать действие ч.4 ст.5 законопроекта. Так, вследствие «злоупотребления предоставленным правомочием», координационный совет вынужден будет принимать решения, касающиеся реализации комплексного развития промышленной зоны, угодные только органам местного самоуправления. При этом участие собственников земельных участков, объектов капитального строительства, расположенных в пределах границы промышленной зоны, подлежащей комплексному развитию, и иных названных в статье лиц в обсуждении вопросов реализации решения о комплексном развитии промышленной зоны приобретет лишь формальный характер.

Принимая во внимание вышеизложенное, в целях исключения возникновения ситуаций, связанных со «злоупотреблением правом» органами местного самоуправления, необходимо на законодательном уровне урегулировать вопрос о порядке принятия решений координационным советом.

ч.6 ст.12

«Собственники объектов недвижимого имущества принимают решение о выборе формы участия в комплексном развитии промышленной зоны не позднее двух месяцев со дня получения:

1) всех уведомлений, указанных в пунктах 1 – 3 части 5 настоящей статьи, в случае выбора формы участия в комплексном развитии промышленной зоны в соответствии с пунктом 1 части 1 настоящей статьи;

2) всех уведомлений, указанных в пунктах 1 - 3 и 5 части 5 настоящей статьи, если формы участия в комплексном развитии промышленной зоны из числа таких форм, указанных в части 2 настоящей статьи, установлены решением о комплексном развитии промышленной зоны;

3) всех уведомлений, указанных в пунктах 1 – 5 части 5 настоящей статьи, если иное не установлено в пунктах 1 и 2 настоящей части».

Авторами законопроекта используется некорректная и нечеткая формулировка срока.

Так, согласно ст.ст. 190, 191 Гражданского кодекса РФ «Установленный законом, иными правовыми актами, сделкой или назначаемый судом срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами. Срок может определяться также указанием на событие, которое должно неизбежно наступить». «Течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало».

Названный в ч. 6 ст. 12 законопроекта момент начала исчисления срока «день получения всех уведомлений» не соответствует требованиям Гражданского кодекса РФ: не представляет собой календарную дату, и его нельзя отнести к событию, которое должно неизбежно наступить.

Кроме того, из текста нормы невозможно однозначно определить, что понимают разработчики под «днем получения всех уведомлений».

Следует также обратить особое внимание, что в силу ч. 16 ст. 3 законопроекта момент окончания срока для выбора собственниками объектов недвижимого имущества, расположенных в границах промышленной зоны, формы участия в комплексном развитии промышленной зоны напрямую связан с моментом прекращения срока для обжалования в судебном порядке решения о комплексном развитии промышленной зоны.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что неоднозначное толкование «дня получения всех уведомлений» и имеющиеся в законопроекте неточности в определении срока принятия собственниками объектов недвижимого имущества, расположенных в границах промышленной зоны, решения о выборе формы участия в комплексном развитии промышленной зоны свидетельствуют о возможности возникновения спорных ситуаций относительно соблюдения (несоблюдения) такого срока, а также срока обжалования в судебном порядке решения о комплексном развитии промышленной зоны.

13 Мая 2015