Интересное дело. Комментарии экспертов.

Назад

Постановление
ФАС Западно-Сибирского округа
от 21 мая 2009 г.
№ Ф04-3072/2009(7295-А45-23)
(извлечение)

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Новосибирской области (далее — Росимущество, ТУ ФАУГИ) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее — УФАС по Новосибирской области, Управление) о признании недействительными решения от 04.06.2008 и предписания от 04.06.2008 № 14.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе истец просит отменить судебные акты. По мнению Росимущества, при рассмотрении данного спора не было доказано, что при заключении договора аренды ТУ ФАУГИ обязывало потенциальных арендаторов производить оценку объекта аренды и размера арендной платы, а также страхование объекта аренды у определенного круга организаций по указанию ТУ ФАУГИ.

Кроме того, судами сделан неправильный вывод о том, что Положение о порядке сдачи в аренду государственного имущества, находящегося в государственной собственности, утвержденное распоряжением ТУ ФАУГИ от 27.10.2006 № 1154-р, не относится к нормативному правовому акту.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, проанализировав доводы заявителя, считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что решением УФАС по Новосибирской области от 04.06.2008 Росимущество признано нарушившим ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Нарушение выразилось в обязывании хозяйствующих субъектов — арендаторов федерального недвижимого имущества производить за счет средств арендатора оценку рыночной величины годовой арендной платы, что может привести к ограничению конкуренции на товарных рынках, где осуществляют свою деятельность арендаторы, а также в понуждении хозяйствующих субъектов — арендаторов федерального недвижимого имущества страховать арендуемое имущество в ЗАО «Страховое дело Сибири».

На основании указанного решения Росимуществу выдано предписание от 04.06.2008 № 14, в соответствии с которым в срок до 30.06.2008 ему надлежало:

- исключить из Положения о порядке сдачи в аренду государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, утвержденного распоряжением ТУ ФАУГИ по Новосибирской области от 27.10.2006 № 1154-р (далее — Положение), п. 5.5, который дает возможность при аренде государственного имущества на арендатора возложить обязанность за счет собственных средств произвести оценку рыночной стоимости арендной платы объекта, сдаваемого в аренду;

- исключить из распоряжения ТУ ФАУГИ по Новосибирской области от 04.06.2008 № 691-р п. 2, в котором упомянутый выше п. 5.5 изложен в новой редакции;

- при сдаче в аренду федерального имущества не ограничивать для арендаторов перечень страховщиков, которые могут застраховать сдаваемое в аренду имущество.

Росимущество, не согласившись с указанными актами, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций установили, что ТУ ФАУГИ, обязывая арендатора за счет собственных средств производить оценку рыночной стоимости арендной платы объекта, сдаваемого в аренду, перекладывает обязанности арендодателя на арендатора федерального имущества, чем ущемляет интересы последнего.

Суды первой и апелляционной инстанций посчитали, что спорное Положение не является нормативным правовым актом, законность которого подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 23 АПК РФ.

Суд кассационной инстанции считает судебные акты подлежащими отмене по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Пунктом 5.5 спорного Положения при аренде государственного имущества на арендатора может быть возложена обязанность за счет собственных средств произвести оценку рыночной стоимости арендной платы объекта, сдаваемого в аренду.

В соответствии с п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Спорное Положение содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, следовательно, относится к нормативному правовому акту.

Судами обеих инстанций отмечено, что Положение не соответствует требованиям гражданского законодательства, федерального законодательства, в том числе нарушает антимонопольное законодательство.

Рассматривая спор по существу, судами обеих инстанций не было учтено следующее. В соответствии со ст. 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным данным Кодексом, с особенностями, установленными в главе 23 АПК РФ.

В силу п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольного органа отнесено обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций.

Следовательно, к полномочиям УФАС по Новосибирской области рассмотрение вопросов о соответствии нормативных правовых актов действующему законодательству не отнесено.

При таких обстоятельствах решение и предписание, принятые УФАС по Ново-сибирской области за пределами полномочий, установленных главой 6 Закона о защите конкуренции, подлежат признанию недействительными.

С учетом изложенного, руководствуясь п. 2 ч. 1 ст. 287, ч. 1 ст. 288, ст. 289 АПК РФ, ФАС Западно-Сибирского округа постановил решение Арбитражного суда Новосибирской области и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда отменить; заявленные требования удовлетворить; признать решение и предписание УФАС по Новосибирской области недействительными.

Примечание. Постановлением Президиума ВАС РФ от 02.02.2010 № 11923/09 данное постановление отменено, решение Арбитражного суда Новосибирской области от 30.10.2008 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2009 по данному делу оставлены без изменения.

Комментарий эксперта
Илья Богданов,
старший юрист Tenzor Consulting Group:

В постановлении ФАС Западно-Сибирского округа были рассмотрены два ключевых вопроса.

1. Является ли Положение, пункт 5.5 которого подлежит, по мнению антимонопольного органа, отмене, нормативно-правовым актом?

2. Находится ли в пределах компетенции антимонопольных органов проверка законности нормативно-правовых актов?

По мнению ФАС Западно-Сибирского округа, суды первой и апелляционной инстанций неправильно определили Положение о порядке сдачи в аренду государственного имущества как документ, не являющийся нормативно-правовым актом. Суд счел, что «спорное Положение содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, следовательно, относится к нормативному правовому акту».

Основной же причиной, повлекшей отмену решения антимонопольного органа, стало мнение, что согласно п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона «О защите конкуренции» к полномочиям антимонопольного органа отнесено обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства. В то время как решение антимонопольного органа затрагивало вопрос о соответствии нормативных правовых актов действующему законодательству.
Относительно первого вопроса: стоит согласиться с ФАС Западно-Сибирского округа в том, что Положение о порядке сдачи в аренду государственного имущества, утвержденное муниципальным органом власти, действительно обладает всеми признаками нормативно-правового акта. При этом не стоит путать данное Положение с договором присоединения, предусмотренного гражданским законодательством. В настоящем случае орган, издавший Положение, выступает не как одна из сторон гражданско-правового договора, предлагающая примерные условия договора, а как субъект публичного права, регулирующий не только условия договора, но и взаимоотношения с органами власти, возникающие при заключении договора. Как раз такие взаимоотношения и стали объектом внимания антимонопольного органа, посчитавшего незаконными обязательные требования об осуществлении арендатором оценки рыночной величины годовой арендной платы и об обязательном страховании имущества.

По вопросу компетенции антимонопольного органа по рассмотрению вопросов о соответствии нормативных правовых актов действующему законодательству позиция ФАС Западно-Сибирского округа выглядит крайне необоснованной. Суд, ссылался на п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона «О защите конкуренции», которым предусмотрено, что антимонопольный орган может обращаться в суд с исками о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов. В результате суд пришел к выводу, что антимонопольный орган уполномочен поднимать вопрос о соответствии нормативного правового акта только антимонопольному законодательству, а не действующему законодательству вообще.

Однако судами было признано, что оспариваемые требования Положения противоречат антимонопольному законодательству, в частности ст. 8 и 10 Закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», указывающим, что оценка объектов, принадлежащих публично-правовым образованиям и подлежащих передаче в аренду, осуществляется по договору с представителем публично-правового образования, выступающего в качестве арендодателя. Антимонопольный орган, признавая Положение противоречащим законодательству, действовал именно в рамках своих полномочий, поскольку оценивал нормативный правовой акт на соответствие антимонопольному законодательству.

Опираясь на данное рассуждение и п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона «О защите конкуренции», Президиум ВАС РФ пришел к выводу прямо противоположному выводу ФАС Западно-Сибирского округа.

Весьма странно, что предметом разбирательства стали формальные признаки спора, а не оценка степени нарушения антимонопольного законодательства, признанная как судами первой и апелляционной инстанций, так и, судя по кассационной жалобе, истцом. По всей видимости, ограничения при заключении договора, предусмотренные нормативным правовым актом, были определены как действия, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

3 Июня 2010
"